择要

资金有余是制约我国现阶段都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设以及运营治理的瓶颈。于市政专用举措措施市场化的政策配景下，怎样处置惩罚好当局部分以及私家部分的瓜葛，出格是于投融资机制的设计上，可以或许充实阐扬当局资金以及私家资金的各自的拿手，实现尽快扩展举措措施办事规模、包管向公家提供公允、可承担、高效鱼可连续的办事是本研究的要害地点。本文于阐发了我国都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设投融资机制成长的过程以及应战的根蒂根基上，提出了于现阶段需要解决的问题。明确了污水处置惩罚范畴是准大众物品里大����APP众属性较强的物品，当局财务以及当局政策性投资是污水处置惩罚范畴的重要资金来历。愈来愈多的BOT工程为污水处置惩罚范畴带来了社会本钱，起到填补现阶段资金有余的作用。可是从事污水处置惩罚范畴的企业的融资情况其实不完美，融资成本是工程融资的要害因素之一，本文重点研究了怎样为污水处置惩罚范畴的私家部分介入工程提供低息的贷款，并包管公允受益。同时，我国都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设投资需要根据差别区域别离举行政策引导，本文按照东南沿海地域、中西部地域、中西部年夜都会或者中西部重点湖泊、流域水资源掩护地域的区域特征，明确了投融资以及污水处置惩罚费的政策导向。

要害词 污水处置惩罚 投融资机制 政策性投资 BOT工程

1． 媒介

我国于此后的十年里将处在都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设的岑岭期，开端测算到2010年都会污水及其管网有1500亿摆布的投资设置装备摆设需求（中国水网 2004）。当局资金以及私家部分投资应该各自觉挥甚么样的作用？许多处所当局以为推进都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设市场化就是当局部分可以再也不投资，彻底靠招商引资就能够解决这一设置装备摆设需求，同时迅速把污水处置惩罚费收到可以满意私家部分回报的要求就是乐成地举行了鼎新。实在否则，都会市政专用事业鼎新的两年夜目的第一是引进私家本钱解决当局投资有余的问题，第二是经由过程市场的竞争提高投资以及举措措施的运营效率。这里需要夸大的是引资是为了增补当局投资的有余，而不是替换当局投资，由于当局财务或者以当局为投资主体的融资才是最为合适污水举措措施属性的资金，因为各级当局一时没有足够的财力才来借助私家部分的气力。效率的提高是于科学规范的羁系体系体例下才气实现的，此刻尚未造成羁系体系体例提供公允的竞争情况以及有用节制价格。为此，我国现阶段的污水处置惩罚范畴的市场化需要明确鼎新方针与手腕，按照污水处置惩罚范畴的特性设计投融资机制，重要是处置惩罚好当局资金以及私家部分投资的瓜葛，以实现即定方针。

2． 我国都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设投融资机制成长过程以及应战

虽然于70～80年月，于北京、上海、广东等地别离设置装备摆设了一些小范围的污水处置惩罚厂，可是真实的设置装备摆设始在90年月早期。重要资金来历是国际金融构造以及外国当局的赠款（早期）与软贷款（后期），于重要的年夜中都会零星地建了一些污水处置惩罚厂，但其数目有限，只能起到树模项目的作用。

我国都会污水处置惩罚举措措施的年夜范围设置装备摆设照旧从90年月中期－9五计划(1996-2000)最先。跟着我国都会化迅猛成长，都会情况根蒂根基举措措施最近几年来也有了长足的成长。于这一阶段重要资金来历是中心以及处所预算内专项资金、部分以及处所配套资金、国债以及国际金融构造以及外国当局的软贷款。到1998年为止险些没有社会资金介入污水处置惩罚举措措施的设置装备摆设，天下534个污水处置惩罚工程设置装备摆设总投资1027亿元，此中国债资金、预算内专项资金、处所配套资金达845.9亿元，占工程总投资的82.4%，银行（包孕国度开发银行）贷款以及社会投资比重仅为17.6%（中国投资 2005）。

于10五时期（2001-2005），我国环保投资需求中对于在水污染节制范畴，1000亿元用在都会污水处置惩罚厂设置装备摆设。同时污水管网设置装备摆设使命更为艰难，耗资范围一样伟大。对照现行厂网投资布局，按国度“十五”计划要求，对于新建管网部门的总投资也将到达5000亿元以上。为了到达国度成长鼎新委会同设置装备摆设部、国度环保总局正于着手体例的《天下污水处置惩罚举措措施设置装备摆设计划》的要求，即到2010年天下都会污水处置惩罚率要到达70％。为凸起重点流域管理要求，并思量地域间经济成长程度的差异，重点流域以及东部地域要到达80%（含重点镇以上的城镇），中西部地域要别离到达70%以及60%以上（含县城以上的都会）。显然，单靠当局出资是难以实现这一更高方针的。以设置装备摆设部为主导正踊跃推进的开放市政专用举措措施办事市场，实施污水处置惩罚财产化、市场化鼎新解决上述问题的战略选择。但这其实不象征着当局的资金可以撤出投向其他范畴，这会壮志未酬，污水处置惩罚范畴的引进私家本钱重要照旧对于现阶段当局财务对于在环保投资有余部门的增补。

于此后5年内，我国都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设投融资布局将发生以下的变迁，将面对一些新问题，应调解并制订响应的政策以包管所需资金范围：

（1） 此后国债投资趋在削减，跟着经济的成长，中心预算内常常性设置装备摆设资金将增长。应该成立有用的当局投资机制，阐扬当局资金的指导、担保作用。污水处置惩罚范畴是于经济规制下带有谋划性子的专用工程，是合适基金投向的精良载体。同时应解决持久当局投资效率低下的问题，举行对于在当局投资工程经济评价。

（2） 国际金融构造以及外国当局的软贷款为了实现千年成长规划，即消减全世界不克不及享用根蒂根基卫生举措措施人口的一半，欧盟及法国、德国、荷兰等重要成员国将阐扬重要作用，赞助成长中国度提供供排水举措措施的设置装备摆设。日本因为ODA政策的转轨，对于华赞助工程的资金将有所降落。

（3） 都会水业已经进入本钱拉动时代，都会污水处置惩罚根蒂根基举措措施的投资特性来看，持久、不变、融资成本低的资金如持久闲置的社会本钱-安全金等是其追求的本钱对于象。怎样使私家投资者可以或许于本钱市场上融到上述资金投向污水处置惩罚设置装备摆设工程是个政策难题。

（4） 跟着私家部分介入污水处置惩罚工程的不停增长，当局怎样撑持私家部分投资工程的成长也是个政策难题。国债、政策性银行贷款是否可以撑持这种工程？国度划定“对于污水处置惩罚费免征增值税”，“对于都会供水以及污水处置惩罚项目所置办的装备可加快折旧”，以鼓动勉励以及吸引社会资金以及外资投向都会污水处置惩罚举措措施以及回用举措措施的设置装备摆设以及运营，怎样进一步增强应用当局上风于减免税收上详细促成私家部分工程的成长，并增强其于处所的实行效果？

（5） 《国务院关在增强都会供水节水以及水污染防治事情的通知》（国发?２０００?３６号）要求“天下所有都会都要根据有关划定尽快开征污水处置惩罚费。各地于调解都会供水价格以及污水处置惩罚费尺度时，要优先将污水处置惩罚费的征收尺度调解到保本微利的程度，满意污水处置惩罚举措措施设置装备摆设以及运营的需要，”但现实上，污水处置惩罚费照旧事业性收费，年夜大都都会难以做到保本微利，当局财务以及用水者情况付出之间的义务分摊比率怎样确定以明确污水处置惩罚收费的性子？

（6） 污水处置惩罚厂建成之后的还本付息问题将成为处所当局财务收入上的一年夜承担。三峡项目重庆库区污水处置惩罚运转成本严峻缺资，并致使50多亿元的污水处置惩罚举措措施运转坚苦已经注解了这一问题的严峻性。污水处置惩罚举措措施设置装备摆设尤其主要，可是不克不及太超前，必然要按照当局的财务威力以及此后的经济成长环境，于严密的归还规划下开揭示阶段的融资勾当。

3． 我国都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设投融资机制

3.1 都会污水处置惩罚范畴投融资的特性

污水处置惩罚范畴具备如下3个重要特性：（1）社会性，污水处置惩罚与情况掩护慎密联系关系，具备较强的经济外部性，情况效益显著，污水处置惩罚是当局的义务；（2）当局收费或者由自来水企业代收以及付费：公家不合错误污水间接举行消费，于是经由过程当局收取或者自来水企业代收污水处置惩罚费，再由当局对于社会企业付出用度；（3）污水资源化：水的社会轮回特性，使污水颠末处置惩罚可以成为都会的另外一有用水源；（4）社会办事者不面向终极用户：污水行业提供的是一项社会办事，不间接面向终极客户，是以公家没法对于产物的品质以及办事举行判定，办事的优劣有赖当局的羁系（中国水网 2004）。

上述特性就决议了污水处置惩罚范畴属在准大众物品里大众属性较强的物品，当局应阐扬的作用要远弘远在供水范畴，出格是于当局投资以及吸引私家部分介入的优惠政策方面。都会污水处置惩罚范畴的私家部分介入是于当局管束下实现的市场化，而不是高融资成本以及高利润的私家部分投资。

3.2当局部分的作用

污水处置惩罚范畴的属性定位问题是决议当局部分作用的要害。当局部分融资成本低，对于在需要巨额投资、持久的污水处置惩罚工程无疑当局资金是最好选择。当局于污水处置惩罚投资范畴一直应该阐扬重要投融资主体, 指导投资标的目的, 提供担保的作用。当局可以或许撑持企业的三种体式格局是税收政策、信用政策和为企业的产物提供一个市场。

于当局资金治理运营威力强、本钱市场运作成熟的国度如美国一直因此当局为主体举行市政专用事业投融资的。这类模式称为影子价格（shadow toll），可以运用于没法做到全成本收受接管的工程以及基在工程布局部门或者所有工程危害部门由开发者或者设置装备摆设运营方来承担的工程。这类工程是当局定位在利润率低的工程，可所以中心当局重点投资工程如三峡库区的污水处置惩罚厂的设置装备摆设，也能够运用在PPP工程。工程治理部分可以从各类渠道（如国债、处所债券、当局基金、财务、专项拨款、专项税收、国度政策性银行或者信用担保、工程沾恩方）网络到资金付出给工程承接方。治理部分纷歧定是当局的一个部分，可所以国度政策性银行、处所当局、非盈利构造或者私家机构。可是必需有发放债权权限，于法令上明确这一债权是享受免税的。哄骗私家部分的效率，设置装备摆设运营方可所以私家企业。影子价格工程贷款可所以免税，并承担了部门或者全数工程成本。这类贷款的利钱重要是靠潜于的资金来历的信费用，不受市场供需要素的影响。可以撑持当局于环保、社会政策的贯彻实行。假如政治导向指导污水处置惩罚行业全成本收受接管，作为无追索权的工程，就能够不消接纳这个模式。

3.3 当局政策性投资的运用

都会污水处置惩罚范畴于列国都是当局政策性投资的重要对于象。政策性银行除了了间接给特定工程投资之外，还可以阐扬增援立异以及培育金融、本钱市场的作用。可以由政策性开发银行、国际金融开发构造协同贸易银行构成银团撑持重点流域湖泊的污水管理工程，为地点区域内的污水处置惩罚厂设置装备摆设提供低息贷款，撑持工程融资。于实行阶段要留意两点，第一，制订明确的工程方针，着眼在包孕情况、社会以及经济方面的工程实行效果，哄骗金融机构的审查以及提供信息功效，提高工程可行性，提高政策实行效果；第二，派专家对于工程可以实行监视治理、可以从工程实行历程中获得反馈定见、发明问题进一步完美政策。对于在私家部分介入的工程需要举行严酷的工程审批，制订私家部分设置装备摆设污水处置惩罚举措措施的政策性贷款操作指南。留意低融资成本的受益者应是消费者或者低支出层，提供遍及办事，而不该该是企业。于操作历程中，要留意加速打点手续的速率、简化操作步伐，削减治理成本。

3.4 企业融资情况

跨国公司于90年月后期到今朝为止投资了一些污水处置惩罚工程，可是此后以威利雅为代表的公司更看好的照旧输出技能，介入运营治理的工程。我国水业市场的投资主力更要靠海内的企业。海内污水处置惩罚行业内的企业可以分为投资型企业如北京创始、市政排水公司如北京排水集团以及装备出产型的企业如桑德。这三类的企业的融资渠道与融资情况差别。

合资公司以及本钱运作公司的间接以及直接融资情况要远远好过市政排水公司以及装备型企业。仍是事业单元运作模式下的一些国有企业，政资还没有分散，替当局违负着极重繁重的债权，难以再向贸易银行贷款，而自身又没有间接向市场筹集资金的渠道。装备型企业融资渠道单一，于市场的融资情况较差。

表1 差别类型污水处置惩罚企业的融资渠道组成

正于酝酿之中，安全金以及社保金已经经提供了精良的资金来历，可是危害基金市场有待成立。

哄骗本地的贸易银行，削减汇率危害

可哄骗

×

有汇率危害

×

于现阶段作为国际通行融资体式格局的BOT于中国有所变型，底子缘故原由是我国的投融资系统没法支撑尺度BOT的工程融资，今朝中国的贸易银行的以短时间贸易信贷为主导的特色，使BOT工程投资商难以得到有限追索的工程融资资金，终极险些都回归了投资人资产典质的传统体式格局。对于传统融资体式格局的回归，使BOT的一套卓有成效的危害提防法则从底子上掉灵。这种BOT因为没有须要的前期环节以及银行以工程融资情势的参与，使当局以及投资人的步伐都年夜年夜地简化了。工程投资人乱七八糟，运作历程不规范，特许谋划和谈远未到达详尽完备，有之处只是一两页纸（清华年夜学情况科学与项目系 2004）。加长对于在BOT工程的融资时期或者者使BOT工程的工程公司可以或许带到政策性的贷款是有须要的举措。

4 解决问题的要害不是污水处置惩罚费

根据国度成长鼎新委、设置装备摆设部、国度环保总局《关在推进都会污水、垃圾处置惩罚财产化成长的定见》的要求，所有都会应于2003年末前开征污水处置惩罚费。对于在重点流域地域，应于2005年内将污水处置惩罚收费尺度调解到保本微利程度。对于在暂不克不及到达保本微利程度的地域，要制订污水处置惩罚最低收费尺度，对于污水处置惩罚收费达不到0．8元／吨的都会，其污水处置惩罚举措措施工程国度不予资金撑持。增强污水处置惩罚费征收事情，当局严厉查处拒交欠交举动，克制处所当局随便启齿子减免污水处置惩罚费。增强污水处置惩罚费的征收，切实落实向排污者以及受益者收费政策是有须要的，可是于现阶段对于在污水处置惩罚费的熟悉有误区，这一个误区就因此污水处置惩罚费的凹凸作为判定该地域的水业市场化鼎新成败的尺度之一。实在否则，每每企业把调价(而不是经由过程技能前进以及内部增效等路子)看成了扭亏为赢的手腕，价格被用来填补鼎新或者决议计划掉败的终极手腕，而消费者其实不知情。引进私家部分介入除了了引资之外，另外一个重要目的就是为了提高投资以及出产运营效率。当局部分应该于融资机制上为私家部分降低融资成本创举前提，同时羁系企业的绩效以降低其运营治理成本。污水处置惩罚费应该反应鼎新的成效，而不是成立于没有对于在企业融资成本的节制以及绩效查核的环境下的保本微利。于现阶段没有开展上述事情的环境下，价格主管部分难以制订出合理的污水处置惩罚费。

污水处置惩罚费征收不上来的都会每每是经济环境掉队、水资源严峻有余、情况管理压力年夜的地域，而每每这些地域难以做到全成本收受接管，来自上级当局的资金撑持尤其主要，怎样处置惩罚这一现阶段的抵牾？

收费问题是当局、出产者以及消费者之间的好处分配问题，可是此刻于制订以及调解污水处置惩罚费时，对于怎样协调国度财力、企业好处、消费者好处三者之间的瓜葛没有明确界定。污水处置惩罚范畴虽然被定为保本微利范畴，完成本订价的标的目的是明确的，可是收费尺度是根据全成本照旧非全成本，定见并未同一。此刻于处所，因为法令法例不完美，政策导向不了了，每每形成于污水处置惩罚费制订以及调解历程中就事论事，没有科学性。

按照中国水网的查询拜访，有业内子士阐发，根据今朝的污水处置惩罚成原来计较，要使企业保本微利，每一立方的污水处置惩罚费应该于1.3元摆布，但天下今朝年夜部门地域所收取的污水处置惩罚费与此方针皆是相去甚远。

可是从久远可连续成长的角度来看，污水处置惩罚费应该走全成本收费的门路，欧洲的很多国度已经经攻破污水处置惩罚作为大众物品的属性界定，其实不是当局没有资金设置装备摆设与运营污水处置惩罚厂，而是从水资源欠缺的角度，促成消费者节省用水。

5．地域分类引导

差别地域、差别都会，差别的经济成长阶段、本钱市场的前提以及引资的威力，差别的成长战略，于投资主体的以及融资渠道的选择上都差别。今朝，除了了成都、重庆等年夜都会情况根蒂根基举措措施设置装备摆设压力年夜的都会之外，年夜大都内陆都会照旧以当局投资为主导的模式，而一些东南沿海地域如浙江，引进平易近间本钱的污水处置惩罚工程成长甚快。

我国都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设投资应该根据管网与厂差别的设置装备摆设单位以及区域举行分类引导。于情况资源懦弱以及经济成长较差的地域来自中心当局的转移付出以及来自国际开发金融构造的资金应该阐扬重要作用。可以采纳影子价格，于污水处置惩罚费里举行当局补助。现实上是撑持经济掉队地域提前增强对于在情况的管理，而不是亡羊补牢。

于东南沿海地域以及一些年夜都会可以踊跃引进社会本钱，开展特许谋划工程、BOT工程，收费做到全成本收受接管，同时经由过程社会保障事情的开展，对于低支出层举行补助。但这些地域处所当局的财务是可以付出这一投资的，应该于水情况管理的预算里保留这一金钱，用在本地的水情况生态掩护，而不是其他经济范畴的设置装备摆设。这现实象征着本地市平易近对于在水情况管理的收入总额是增长的，但这也正满意了这些倏地经济成长地域人平易近对于在生态爱情况水准的需求。固然，对于在南水北调地域来讲，假如难以做到全成本收受接管，这一预留金钱更多要用在对于在影子价格的补助。

表2 我国都会污水处置惩罚举措措施设置装备摆设投资的区域导向

以国度补贴投资以及处所当局的资金，国际金融构造以及外国当局的软贷款为主，有前提的都会可吸引私家部分投资（BOT）

多元投资主体：国度补贴投资以及处所当局的资金，国际金融构造以及外国当局的软贷款，争夺私家部分投资（BOT）

加年夜污水处置惩罚费的征收力度，慢慢做到全成本收受接管，对于低支出线一下的阶级举行补助

总结

我国污水处置惩罚范畴所带有的当局色采的水平将从底子上决议污水处置惩罚举措措施设置装备摆设与运营的投融资以及污水处置惩罚费的系统。于我国现阶段，因为污水处置惩罚的较强的准大众物品属性，国债以及财务预算内收入仍是第一投资主体，同时政策性银行应该阐扬贷款作用，为污水处置惩罚举措措施的设置装备摆设提供持久的低息贷款。BOT工程的融资情况需要进一步的改良，需加长对于在BOT工程的融资时期或者者使BOT工程的工程公司可以或许贷到政策性的贷款是有须要的举措。污水处置惩罚费简直定是当局、出产者以及消费者之间的好处分配问题，同时思量到地域的水资源与情况的状态，慢慢做到全成本订价。东南沿海地域、中西部地域以及中西部年夜都会或者中西部重点湖泊、流域水资源掩护地域的经济成长阶段、本钱市场的前提以及引资威力差别，成长战稍不同，于投资主体的以及融资渠道的选择上也差别，不克不及天下政策一刀切，要联合本地的环境，详细设计中持久的污水处置惩罚举措措施设置装备摆设以及运营治理投融资计划，以确保举措措施的康健成长。

文献

中国水网 2004 《中国都会水业市场研究陈诉之四》

中国投资 http://www.chinainvestment.com.cn/link14.htm#904 2005年3月4日阅

清华年夜学情况科学与项目系 水业高级战略沙龙系列《清华水业蓝皮书》《都会水业的BOT及其法令问题》 2004

（已经刊登在《中国情况财产》杂志2005年5月刊）